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美国经济政策研究中心:有哪些容易制定并取得成效的气候政策?

来源:原创 编辑:admin 时间:2021-11-13 22:47
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导语

对可持续发展而言,知行合一具有不可替代的重要性。已经立下的目标和许下的诺言必须用实践来支撑。面对应对气候变化的挑战给我们带来的紧迫感,各国和地区必须基于自己的特色和实际情况来对各类气候政策加以应用。为了更好的给各国和地区的决策者提供参考和建议,美国经济与政策研究中心(CEPR)整合18个国家和地区的专家意见,出版了电子书《各国和地区气候政策中最容易做的决定和可以轻易实现的目标》(No Brainers and Low Hanging Fruit in National Climate Policy)。正如该书编者在本篇概览中写道的,“各国和地区所能采取的气候政策种类,至少和我们所创造的温室气体排放来源一样多”,因此,实践的意愿、动力和切实执行将是实现突破性转变的关键。

 

地球正处于气候变化之中,气候变化也已严重破坏了全球数十亿人的生计。对当代人而言,除了适应已经发生和将要发生的变化之外,减缓全球平均气温的上升速度并控制升温幅度的上线水平是必须应对的一场具有决定性意义的挑战,是决定人类繁荣前景的最重要因素。为了实现2015年《巴黎协定》所制定的控温目标,全球各国和地区必须推行有效的政策以尽快减少全球排放,并在21世纪下半叶实现净零排放——从我们目前的温室气体排放量和趋势来看,这是一个需要通过完成排放量的骤降才能实现的目标。为此,全球各国和地区必须实施有效的政策。

美国经济政策研究中心(CEPR, Centre For Economic Policy Research)最新出版的电子书《各国和地区气候政策中最容易做的决定和可以轻易实现的目标》(No Brainers and Low Hanging Fruit in National Climate Policy)的主要目的是,为各国和地区提供适应于其自身特色的气候变化政策参考和建议,以快速推进政策的制定和实施——哪些政策会产生最快和/或最大的累积影响?哪些方案在技术上或经济上是最可行的?哪些国家和地区在气候政策的实施过程中最不可能遇到强大的政治和/或经济阻力?由于这些问题需要因地制宜的解决方案,因此该书的大部分章节被委托给了特定国家和地区的专家撰写。

尽管就气候政策而言,各国和地区都有各自不同的“低处果实”(low-hanging fruit,指花费最少精力就可以轻易实现的目标)。对于任何一个国家和地区而言,什么是显而易见和容易实现的气候目标,取决于目前已经落实到位的气候政策有哪些,所受到的政治约束有哪些,以及这个国家和地区的地理位置、自然资源条件、产业结构、政府机构设置等因素。

然而,这并不意味着各国和地区不能从彼此的实践和探索中学习经验和教训,尤其是对于目前在应对碳排放问题上仍较为滞后的国家和地区而言。鉴于此,该书的一个辅助性目标是,至少让书中的某一些章节成为其他国家和地区可以借鉴的案例研究。

书中总计涵盖了18个国家和地区的相关章节,包括阿根廷、巴西、中东和北非地区(MENA)、印度、中国(共两个章节)、澳大利亚、美国、加拿大、英国、法国、德国(共两个章节)、丹麦、挪威、瑞典、俄罗斯,以及波兰。另有一个章节以欧盟为研究对象,以及三个涉及气候政策的跨国/地区问题和其他国际性问题的综合性研究章节。从所有这些文章中我们可以清楚地看到,各国和地区所能采取的气候政策种类,至少和我们所创造的温室气体排放来源一样多。本篇概览总结了一些具有共通性的建议和解决方案。

碳税

书中众多章节都提到的一个主要建议是:各国和地区现行的碳税制度和碳排放法规仍属拼凑而得,会降低其有效性,因此需要对其予以改革和修订。瑞典是全球少有的一个实行高碳税的国家。与之相比,大多数国家和地区所实行的碳税水平仍然较低(或是还未实行),并且存在许多可豁免的情形。因此,改革碳定价机制,单独引入一个独立于碳排放来源(煤炭、天然气或石油)的国家级碳价标准,是关于阿根廷、澳大利亚、加拿大、中国、德国、波兰、英国和美国等章节中都提到的建议。

如果一个机制健全的碳价从实行到未来的30年中能够可靠地、稳定地,且可预测地上涨,并且涨幅与到2050年实现净零排放目标所需的减排力度相一致,那么这将给予能源生产商和行业明确的行动信号——完成可再生能源转型。政府可以将这项税收的一部分通过一般所得税(general income tax)和转移支付计划来返还给低收入家庭,以补偿碳消费的高税收。这类转移支付计划中也可以辅以代际转移,即将下一代人因如今高水平的碳定价所获得的收益部分转移到当代人身上。

取消能源补贴

与价格机制相关的气候政策之一是取消能源补贴,这一建议出现在了关于阿根廷、德国、欧盟、俄罗斯,以及中东和北非地区(MENA)的章节中。需要再次指出的是,由于能源补贴的受益者主要是低收入家庭,因此在取消能源补贴的同时,需要为低收入家庭设定再分配机制,并且对为其提供的公共产品进行优化。

为了推行这类再分配机制,政府需要拥有运作良好的基础设施和值得信赖的组织机构,确保推行过程中的全面一致。因此,取消能源补贴并推行再分配机制的方案对于各国和地区而言具有不同程度的可行性。例如,关于中东和北非地区(MENA)的章节认为,由于缺乏运作良好的社会福利机制,能源补贴(在该地区)成为了隐性社会契约的一部分,因此这一方案难以在该地区实施。为了应对这类情况,我们需要一种整体性的角度和方案,即取消能源补贴就必须改善政府基础设施。

从更基础的角度出发,关于瑞典的一章中所提出的建议是,为了提高脱碳的效率,政府需要将不同措施和不同行业的单位减碳成本(每减少一吨碳排放的成本)控制在同一水平。该章节所提到的案例是:相较于运输行业实现减排目标所需的单位减碳成本而言,能够实现负碳排的技术和行业——例如土壤固碳和来自非化石能源的二氧化碳捕获和存储——所需的激励和成本要高昂得多,因此,政府在制定政策时应更关注为后者提供激励。

再培训项目

为了缓解向零碳生产过渡所产生的不利分配现象,各国和地区政府应以再培训项目作为转移支付计划的补充和/或替代方案,从而增加零碳行业所需的“绿色”工作技能。正如关于欧盟和英国的两章中所提到的,尽管绿色行业在未来将创造大量的就业岗位,但为此作出的职业转型可能产生调整成本,而再培训项目就可以解决这一问题。再培训项目不仅会让不同行业的工作者能够更平等地分享零碳经济转型所带来的经济利益,而且还会让这一转型过程变得更加平稳。

政府监管、税收或补贴

除了温室气体排放所产生的负外部性,以及通过定价机制改革来应对这些问题时所继而产生的分配问题之外,国家性和国际性的气候政策还需进一步直面各类正向的生产外部性——“边做边学”(learning-by-doing)和研发的外部性,以及组织网络(network)外部性。书中许多章节中都提到,需要通过政府监管、税收或补贴将这些外部性内部化,但具体形式仍需适应于各自国家和地区的发展状况。

以交通电气化为例:关于印度的一章指出,在交通部门,两轮和三轮交通工具的电气化应以授权制为载体,以激励整个行业的电气化改革。关于波兰的一章也提出了类似的观点,认为波兰对燃油效率的监管要求和对进口汽车的禁令可能会让该国的机动车行业焕发新的活力。然而,关于德国的其中一章则主张用一种融合收费和部分退费的综合机制,或称“feebates”,来激励电气化转型,即对排放高于平均水平的汽车制造商征收费用,为排放低于平均水平的汽车制造商退回部分费用。在以充电站为主体的基础设施上投入更多的绿色支出则是这一机制落地所需的配套措施。这些绿色支出将让组织网络外部性内部化:充电站数量的增加与电动汽车需求量的增加将形成一个良性循环。关于美国和德国的章节中也提到了供电部门所产生的研发和组织网络外部性,并指出将这些正向的外部性内部化,需要的是公共部门和私人部门的绿色投资计划。

公共投资和公共补贴

从书中的各个章节我们可以看到的一个普遍现象是,德国、丹麦、英国和美国等处于技术前沿的国家和地区通常都会提到需要大幅增加绿色基础设施的公共投资,以及针对研发和绿色创新的公共补贴。正如关于美国的一章中所言,这些措施是具有政治可行性的。关于丹麦的一章中也明确提到了公共支持对于发展碳捕获和储存技术,以及热解技术在生物质废弃物处理中的应用所具有的重要性。

禁止化石燃料开采

书中所提及的最为激进的政策建议是,通过禁止化石燃料开采来将碳价格设定为无穷大。虽然这听起来像是一个纯理论化的建议,但是,丹麦已经决定,最迟到2059年将会禁止开采天然气和石油,而这一建议也已至少成为了挪威主流政治讨论的一部分(这一建议是否被挪威采纳将产生巨大的全球性影响)。关于中东和北非地区(MENA)的章节中还对如下设想进行了探讨:在不久的将来,中东和北非地区的国家将把化石燃料留在地下,转而利用其庞大的可再生资源池来进行能源系统的转型。这种转变还将需要政府的基础设施支持,并用长期性政策来吸引国际投资者。

资本市场

国际资本市场的作用也在关于英美两国的章节中被强调。世界各国和地区基于市场的绿色生产转型过程必须配以更完善的信息披露机制,将各类技术所潜在的气候风险信息及时公布于众。国际投资者在未来将更愿意给予采用先进低碳足迹技术的企业以奖励,因此这类信息披露机制将对国际资本市场上的资源有效配置至关重要。除此之外,公共政策(即法律框架和政策工具)还必须用其可靠性和长期稳定性来为气候投资提供支持。尚未采用这些建议的国家和地区政府可以考虑制定并公布一个明确的减排路径,为每一年设定减排目标,直至实现净零排放(或是负排放)。

居民住宅

关于印度、波兰和法国的章节中讨论了与居民住宅相关的可轻易实现的气候变化政策。关于印度的一章中提到了一种关键举措,即提高家庭电力供应的可靠性,并为低收入家庭提供电力消费补贴。这一举措将促使人们在烹饪时选用电能而不是高污染固体燃料。在波兰,很大一部分的温室气体排放来自为居民住宅供暖而进行的燃料燃烧,因此波兰政府所提出的解决方案是,对现行的补贴支付计划进行行政程序方面的改革,并利用个性化信息来推动公民参与到目前已有的旨在取代旧燃煤锅炉的项目中。同样地,关于法国的章节提到,由于法国已经实现了零碳供电,因此让其国内经济脱碳的一种有效方式是投资于居民住宅的供热系统更新,用热泵替代燃油。

通过林业和农业来实现碳封存

除了上述这些涉及能源、住房、交通和制造业部门的有效且可行的气候政策之外,对于许多国家而言,通过林业和农业来实现碳封存也是一个可以轻易实现的目标,牛博娱乐正规吗。通过执行环境法来对抗森林滥伐并加强森林保护,倡导植树造林和气候友好型的农业创新项目,这些都是可以用极低的成本(甚至可能是负成本)收获巨大效用的方法。书中的各个章节都充分说明了这一关键原则,例如关于巴西和俄罗斯的章节提到了林业的案例,而关于丹麦和阿根廷的章节中则提到了农业部门为了摘取气候政策的“低处果实”所作出的创新。

feebates,边境税收调整机制、转移支付计划

书中的三个综合性章节提出了以下三个观点。首先,碳定价可能会遇到政治障碍,因此“feebates”这种融合了收费和部分退费的综合机制将是更好的选择,因为这一机制有利于鼓励企业推进减排工作的相关执行和学习。其次,当某些国家和地区的碳定价机制已经比其贸易伙伴更为领先时,有必要建立边境税收调整机制。目前,欧洲议会正在推进这一“气候墙”(climate wall)的提案,以作为欧盟排放交易系统(EU Emissions Trading System)的补充。第三,全球统一的碳定价机制将会是有效的,但也将会让当代人和较贫穷的碳密集型国家和地区付出一定代价。因此,一种能够让全球所有国家和地区实现代际双赢的方案是,用政府债务的适度增加,来将下一代人因碳定价所获得的收益部分转移到当代人身上。不过,这样的转移支付计划也必须获得所有国家和地区的认同和参与。

总结

在未来30年内实现净零排放——这一目标让全球各国和地区,以及全世界所有人都感受到了一种强烈的紧迫感。实现这一目标不仅仅是为了控制全球变暖的程度,也是为了让所有人都能够享受更清洁的空气并拥有更健康的身体。各种各样的政策——例如取消化石燃料补贴、停止煤炭生产、包括碳税调整在内的碳定价机制、为确保政治可接受性的转移支付计划,以及绿色投资——看起来对于所有国家和地区而言都是相同的,但为了摘得这些“低处果实”,各国和地区所推行的气候政策必须适应于其自身特点。有一点是众所周知且毋庸置疑的:有许多不同类型的政策可以帮助我们实现净零排放的目标,但是,在推行和实践过程中出现的任何形式的拖延都将必然导致减排成本的大幅上升。

(撰稿人:第一财经研究院研究员邵玉蓉)

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